原創： 查 君作者：查 君( 華東建筑設計研究總院城市空間規劃設計研究院， 上海 200002)
摘要：隨著區域整體開發增多，開發時間增長，規劃設計出現了多專業協調、多利益主體協同等方面的特點。以上海桃浦智創城為例，提出“規 劃設計總控”概念，試圖從規劃設計方式及規劃管理模式角度切入，從紅線內外、地上地下整合方法提出明確控制要求。基于建設運維監管角度， 真正實現規劃的落地性問題。
關鍵詞：綠色生態城區；管控；案例分析
1 綠色生態城區
1.1 綠色生態城區概念及特征
2018年全國生態環境保護大會提出“綠色發展是構建高質量現代化經濟體系的必然要求”，2018年1月30日，上海市工程建設規范DG/TJ08-2253－2018《綠色生態城區評價標準》正式發布，該標準是我國第一部地方性綠色生態城區的評價標準。
綠色生態城區是生態文明建設思想在城市開發中的具體化，是綠色經濟發展模式和生態化發展理念在城市規劃和建設中的落實。綠色生態城區是在創新、生態、宜居的發展目標指導下，在具有一定用地規模的新開發區域或城市更新區域內，通過科學統籌規劃、低碳有序建設、創新精細管理等諸多手段，實現空間布局合理、公共服務功能完善、生態環境品質提升、資源集約節約利用、運營管理智慧高效、地域文化特色鮮明的人、城市及自然和諧共生的城區。
綠色生態城區具有三個特征。一是全周期，即以可持續發展為目標，聚焦區域規劃、建設、運營全過程，從而落實綠色、生態、低碳要求。二是全范圍，即以區域開發為基礎，統籌技術、施工、運維，從經濟性出發進行多地塊聯合開發，提高空間利用效率，這也導致公共空間代建增多。三是全要素，即以各專項整合為要求，凸顯綜合性、系統性、多樣性。如上海市工程建設規范DG/TJ08-2253－2018就涉及開發建設過程中的各個階段、紅線內外、多個專項、多個主體，具體如表1所示。
表 1 DG/TJ08-2253－2018相關規定
1.2 綠色生態城區開發問題
（1）紅線內外欠缺統籌，公共空間缺少管控。以往綠色生態城區更多關注地塊紅線內，極少涉及規劃紅線外，對道路、綠地等非經營性用地無明確要求。隨著人們對公共空間品質要求提高，公共空間的人性化設計越發重要。同時，隨著多地塊聯合開發的趨勢明顯，二級開發商會涉及市政道路和公共綠地代建，這為紅線內外統籌建設提供了條件，從而要求在綠色生態城區的規劃階段就要重視紅線內外的統籌與控制，因此在規劃設計階段就應該對紅線內外統籌考慮。
（2）空間規劃編制對多主體利益考慮不足。規劃設計與實際開發建設時間脫節導致規劃設計成果與實際利益主體需求不相符也是當前綠色生態城區主要問題之一。城市空間資源導控、配置涉及城市政府及其行政管理機構、各類開發企業、未來目標人群乃至廣大公眾的利益訴求。開發企業作為城市開發建設活動的主要參與者與供給者，以經濟利益為主要追求目標，往往遵循“價值挖掘的最大化原則”。
城市政府作為城市建設活動的推動者和城市市民利益的代表，一方面需要服務社會群眾，提供與經營管理滿足社會需求的公眾產品，為公眾提供便捷的生活方式和優越的生活環境，同時又承擔獲取經濟收益推動城市發展的任務，需要獲得開發企業的投資轉化財政資金與稅收收入作為城市基礎設施建設的財政保障。因此政府在對城市土地的配置過程中需要權衡利弊，兼顧社會、環境與經濟效益的協調平衡。
未來目標人群由于群體和個人的差異性，對城市空間需求不一，使得在綠色生態城區實際建設時考慮因素遠多于規劃設計考慮因素。因此綠色生態城區應充分考慮空間管理主體、空間建設主體以及空間使用主體的各項需求，其設計成果才能順利落地。
（3）專項規劃類型廣泛，成果之間沖突頻現。隨著城市開發的復雜性增加，涉及專業增加，綠色生態城區涉及的專項規劃數量增多是當前城市開發建設追求高品質的必然趨勢，專項規劃多必然會存在一定專業壁壘，造成專項間相互沖突，甚至與管理矛盾，成果可利用性相對較差，給規劃管理應用帶來困難。專項規劃之間出現矛盾的必然性在于其編制主體、編制時間、基礎資料的不統一，而專項規劃之間的矛盾會為規劃的管理帶來極大的困難，無法保障專項規劃成果的落實，也就失去了專項規劃編制的最初意圖。
（4）涉及管理部門多，難以協調，責任主體不清晰。管理部門協調是綠色生態城區規劃落地至關重要的一個環節，也是十分困難的一個環節。綠色生態城區開發建設涉及土地利用和空間布局、交通系統、資源利用、生態建設、節能減排等方面，涉及管理部門包含發改、規土、建交、綠化、科教、商務、水務、文體、交警等多個職能部門，各個部門有自身的利益訴求。在當前行政體系下，無論在方案審議、圖紙審批、驗收與后續管理等環節都是分權制，編制管理協調難度極大，同時對于地塊品質提升型控制的部分指標，還存在管理主體不清晰的情況，導致規劃雖有編制但無執行。
（5）綠色生態城區缺乏動態更新的管理機制。綠色生態城區更應著重考慮“實際建設需求”，當前大多數綠色生態城區規劃設計成果缺乏動態維護。相對于以往綠色生態城區對規劃編制技術、規則等內容研究的重視，規劃數據建庫及動態更新機制則重視成都不夠。實際上，實時更新的規劃數據庫是規劃工作中一項非常重要的基礎性工作，對提高規劃編制質量與效率，輔助規劃管理決策有著極為重要的作用。動態更新管理機制的缺乏造成規劃內容與建設現狀不匹配，規劃設計成果無法用于規劃管理工作中，導致規劃編制后無法對建設起到很好的保障和引導作用，難以指導綠色生態城區的開發建設。
（6）管控思想有待加強。我國目前正處于綠色城區關鍵的發展機遇期，遇到了很多這一時期的特有問題。城市化前期（即城市化水平在30%以下）的、粗放型的開發建設模式、規劃理論方法、管理決策機制已無法適應當前的需求，精準認識、駕馭當前區域開發中的規劃建設和實施管理對造就公平包容、高效能、可持續的城市生產生活環境具有重大深遠的意義[1]。
綠色生態城區的管控是對區域規劃、建設與運營全過程進行約束，保證其在預設的合理框架內運行，是對城市建設的設計過程、運作過程、后續工程中的積極干預。管控思想具體在綠色生態城區中的應用就是要通過對綠色生態城區過程中各個相關方充分溝通（政府管理方、相關設計方、開發方、運營方與使用方等）。
通過對區域現存問題深入分析，對已有各類成果研究，找出成果之間矛盾與問題，以空間布局為基礎，以設計加管理為手段，制定具有可實施性的開發建設導則性文件，明確其內部設計管理方法和流程，落實上位規劃的空間指標實施辦法。設計單位不再局限于物質形態設計工作，而是既要協助業主承擔管理者角色，同時也是規則制定和實施引導者，并協調最終的落實行動[2]。
2 案例研究——上海桃浦智創城
2.1 研究背景
桃浦智創城位于上海市中心城邊緣、普陀區西北部，智創城規劃范圍北起滬嘉高速公路，東至真北路，南鄰滬寧鐵路，西至外環線，土地面積約7.9km2，規劃人口規模約2.9萬人，涉及企業1500多家，總建筑面積428萬m2，其規劃范圍及用地圖如圖1所示。桃浦智創城于2015年完成城市設計深化國際方案征集，2016年完成控制性詳細規劃編制。
同年，桃浦智創城開展并完成了給水、雨水、污水、水系、信息基礎設施、電力系統、供能、地下空間、文教體衛、綠化、直飲水、燃氣系統、交通系統、市政、管線、環境設施、人防、海綿城市、綜合管廊、防災、綠色生態城區、智慧城市、配網自動化、BIM等24個專項規劃。目前桃浦正在啟動開展智慧城市建設導則、產業規劃、智能交通專項規劃以及夜景照明系統規劃等4個專項規劃的編制工作。28個專項規劃涉及市政、防災、交通、地下空間、公服設施、產業、生態、智慧、綠化景觀等多個不同專業領域，分別由14個建筑規劃設計單位參與編制工作。
2.2 發現問題
（1）編制深度偏差。通過對比分析，發現28個專項規劃中，除了正在編制的4個專項規劃以外，其他24個專項規劃存在三種不同的內容深度。其中，15個專項規劃達到系統圖深度，即明確了總體空間布局要求，但未落實到各地塊；4個專項規劃提出了整體范圍指標體系，或對總體設計提出控制原則；3個專項規劃在系統圖紙基礎上，落實了各地塊管控要求，但對地塊單元的劃分不盡相同。各專項規劃編制深度的偏差導致無法直接用這些專項規劃去引導地塊建設開發，難以在空間落實層面統籌協調單個系統與其他專項內容。
（2）成果內容不同。通過對已經編制完成的各類專項規劃與控制性詳細規劃進行詳細解讀對比，不難發現因存在各規劃的專業技術壁壘，造成同一成果在不同專項中的結論不一致。例如，就紅線外公共空間部分而言，給水專項與市政專項、地下空間以及控制性詳細規劃就英雄天地項目周邊給水管線的管徑存在不同標準；類似問題同樣出現在電力、供能、燃氣、綜合管廊、直飲水等市政管線上。同時，對自行車租賃點布置、綜合交通與控制性詳細規劃也存在出入。地塊紅線內同樣存在諸多矛盾，如地下空間范圍、屋頂綠化面積、公廁布局、能源站使用、生態以及風貌相關指標等在各個專項中要求不一致，內容相左。
（3）空間關系沖突。除了各規劃之間在數值及結論上有所不同之外，由于各專項之間沒有進行有效統籌捏合，使得各個規劃成果在最終落實到空間上時存在空間沖突問題，無法在豎向上或平面上滿足各自規范所要求的空間要求，使得規劃必須進行調整。例如，在096-03地塊的方渠路永登路交叉口東南側布置一處加油站，加油站用地南側及東側毗鄰英雄鋼筆廠地塊。由于上海市對于近代工業建筑的保護政策，該地塊被劃入工業遺產保護建筑范疇。考慮到加油站的安全防護距離要求以及道路紅線退界要求，加油站地塊東西向進深最寬處僅5m，難以進行有效建設開發。同時，原本布置在地塊內的10KV開關站應考慮與建筑合建，保證用地集約。但由于該地塊為保留建筑，缺乏新建建筑用地，需要調整相應位置。另外，由于永登路道路紅線寬度較小，造成永登路綜合管廊、雨污水管線、行道樹、路燈及其管線的布置受限，在實際的空間排布上，部分管網無法在道路紅線內得以解決。
（4）建設時序矛盾。通過分析出讓地塊紅線內外專項規劃實施的先后順序，及其與出讓地塊的建設時序關系，發現建設時序對前期規劃設計存在較大影響。例如地鐵26號線在未來總規中設有祁連山路站，并與現行軌交11號線實現同站換乘，在控規落實中要求臨近該換乘站的地塊結合軌交站點設置≥3000m2的地下商業。但從建設時序考慮，該地塊即將出讓建設，而地鐵仍處于規劃階段，建設落實更是在十幾年之后。因此從市場角度出發，近期的地下空間建設很難滿足規劃對未來的要求。
基礎設施建設是地塊開發建設及運營的支撐，開發建設時序上區域開發應該基礎設施建設先行，地塊開發建設在后。但因為基礎設施建設計劃、建設資金問題及基礎設施建設土地征用問題，常會出現基礎設施建設滯后的情況。例如對于096-03地塊燃氣管線而言，在規劃中由地塊西側接入，但地塊西側目前為近期保留的康健廣場用地，因此該管線的走向涉及與該用地業主方的協調，建議通過近期鋪設臨時管線或者重新調整管線走向的方法解決該問題，如圖1所示。
圖 4 英雄天地地塊燃氣管線近遠期協調
（5）實施工程問題。桃浦智創城項目中英雄天地項目是2個地塊（096-03地塊、102-01地塊），由一個開發商聯合拿地統一開發。跨越聯合開發地塊之間的市政道路進行地下空間開發，地庫頂板標高確定過程中，對地面市政道路標高及坡度考慮不周全，導致地庫頂板覆土不足，市政管線無法敷設。需要與相關市政設計人員、地庫建筑設計人員協同，重新調整局部標高。
2.3 解決策略——規劃設計管控
基于對用地紅線內外統籌得考慮，地下地上一體化協同，從技術實施性、經濟合理性、時序統一性三個維度對各管控要素進行篩選、修正、補充，從而對區域實施規劃設計總控。
首先，在近三個月的工作周期內，分別從相關規劃編制、專項沖突協調、空間落實優化、導則形式模版、二級市場需求、管控落實難點等方面，開展技術與管理的協調對接工作，對接了包括政府職能部門、規劃編制單位以及一級開發商及意向二級開發商三類主體。
其次，對各專項規劃進行整合，在空間上對各專項進行疊加；并對各矛盾成果、空間落實沖突進行必要的指標修正；根據現狀建設實施情況，在控制要求中增加明確專項規劃的控制內容。對英雄天地項目，在管控要求中明確增加了對于10kV開關站、環衛設施、海綿城市、綠色城市、智慧城市、BIM技術、地鐵出入口、稅收及投資等相關內容。
再次，從便于開發實施，降低各類建設投資的角度出發，對于在后期實施中落地成本壓力大的相關控制要求指標，進行必要的修正優化。在英雄天地項目中，對于海綿城市綠色屋頂的控制要求未考慮現狀保留建筑坡屋頂的實際情況，強制要求建設綠色屋頂會造成建設成本的增加，經濟上不盡合理。后續通過包括增加下凹綠地等手段實現同樣的建設目的。
最后，統籌考慮各建設項目的建設時序，統籌配置市政設施以及公共服務設施建設，統籌考慮未來藍圖與近期實施之間的關系。在英雄天地項目中對于即將建設用地所需要的基礎設施配建要求，包括燃氣站、能源站的建設提前預警；對于管線走向與現狀條件的矛盾從全區域范圍統一調整；對于在規劃中未來才會建設的公共綠地，在近階段要求英雄天地地塊預留部分集中的綠化廣場用地對外開放，滿足近期公共開敞空間的配比需求。通過上述的協調、篩選、修正、補充，最終形成試點項目“1+1”的成果模式，即開發建設“通則+實施細則”成果內容。
其中《通則》從地塊內部建設、公共部分建設、全流程管理三方面指導桃浦智創城地區的整體開發，通則中增加產業定位相關內容，包括注冊資金固定資產投資；平均產稅標準等明確產業準入門檻。對用地物業提出持有比例，年限，登記和銷售最小單位等要求。
《實施細則》則是對各地塊項目提出具體的建設要求，由指標及圖則組成，并通過建筑全生命周期表的形式，明確落實到土地出讓條件中。混合用地建筑量比例、徑流消減量、避難場地、避難建筑、避難場所、防災公共設施、防災配套設施、交通設施、建筑單體預制率、保障房比例、中小套型比例、物業持有率、持有年限、銷售最小單位、登記最小單位等剛性指標寫入土地出讓合同。透水鋪裝率、綠色屋頂綠、下沉綠地率、綠地硬化比例、通透率等彈性指標采用給予一定幅度范圍的形式，根據需要寫入土地出讓合同。智慧服務入口、公共WiFi、分散式蓄水池、生態堤岸、下凹綠地透水鋪裝等引導指標作為建議指標引導方向；根據需要寫入土地出讓合同。同時按照項目實施階段的不同，將這些指標歸入建設管理、功能管理、運營管理、建筑節能環保以及特別約定幾個階段，分別管控。
將開發建設分為六個階段進行全流程管理，每個階段，每個要素確定了監管主體，開發商需要提供的內容，以及監管主體需要審查具體事宜。具體包括項目立項階段，土地使用權取得和核定規劃條件階段，設計方案審批和用地規劃許可證階段，設計文件審查和工程規劃許可證、施工許可證審批階段，施工監督與工程驗收，運營管理階段。
3 結語
隨著區域整體規劃設計與短期開發之間矛盾沖突加大，管理者更需要建設項目的管控來實現最初的區域整體規劃設計。針對目前區域開發建設中規劃設計與管理實施脫節，導致規劃設計實施性低的問題，桃浦智創城提出“規劃設計總控”概念，從規劃設計方式及規劃管理模式角度切入，以落地實施為目的，試圖能夠建立一套有效的規劃管理機制，從紅線內外、地上地下等各位置空間提出明確控制要求，從建設運維監管角度真正實現規劃的落地性問題。
參考文獻
[1]傅克誠,趙來軍,王珂.綜述集約型城市三要素緊湊度便捷度安全度[M].上海:上海大學出版社,2016.
[2]查君,儲皓.管控思想下大型中心城區更新方法研究——上海新民洋區域城市更新[J].住宅科技.2017(7):28-32.
作者簡介
查君，教授級高級工程師，注冊規劃師，注冊咨詢師。現供職于華東建筑設計研究總院城市空間規劃設計研究院。
